當前，我國經濟發展進入新階段，外部環境發生新變化，房地產市場也面臨新挑戰，亟需發展新思路。筆者認為，在“房住不炒”的基調下，必須設計有效的制度安排，實現“居者有其屋”或“居者有其所”。筆者建議，應該變“價格目標型調控”為“發展目標型調控”，按照“政府市場雙到位、商品房保障房雙軌并行、供給需求兩側雙激活”框架，盡快推出房地產發展長效機制，以促進房地產市場健康發展，滿足人民的住房需求。

    構建長效機制是當務之急

    1998年至2018年期間，我國房地產市場整體發展狀況較為良好，在改善城鎮居民住房條件、加快城鎮化進程和促進經濟增長等方面均發揮了重要作用。城鎮居民人均住房建筑面積由1998年的18.66平方米增加到2018年的39平方米，城鎮化率由1998年的33.4%提高到2018年的58.6%，房地產業增加值占GDP比重由1998年的4%提高到2018年的6.6%。

    在肯定過去20多年取得成績的同時，也應看到房價高企給民眾安居、財務負擔帶來很大壓力。房地產既連接投資與消費、實體與金融、民生與增長，也關系到地方政府收入，并事關開發商、銀行和居民的切身利益，具有牽一發而動全身的作用。面對國內外形勢的深刻變化，迫切需要加快構建房地產市場發展長效機制，這是實現房地產市場預期理性回歸，以及促進經濟、金融及社會穩定的重要抓手。

    創新制度供給

    綜合考慮我國具體國情和現實狀況，結合部分地方政府、民營企業既有探索以及德、新、美、日等發達國家經驗，筆者就構建“居者有其屋”或“居者有其所”的長效發展機制提出以下制度框架。

    改革商品房調控機制。在嚴格控制投資投機需求的同時，積極增加普通商品住房市場供應，引導市場預期，確保市場平穩和有序運行。新型調控框架和長效發展機制建立后，應擇機調整部分城市商品房的限購、限售、限價、限貸政策，讓商品房按市場法則運行，實現“政府的歸政府，市場的歸市場”。

    強化住房保障體系建設。恢復和完善原有“雙軌三類”的“雙軌”制度安排，在堅持住房市場化改革方向基礎上，健全住房保障制度體系，合理做好保障軌和市場軌的雙軌統籌，政府和市場各歸其位，“保障房的事情政府管，商品房的事情市場管”。

    基于需求主體分類提供有效供給。一是創新保障房解決方案。在原有“雙軌三類”制度中按照高、中、低收入三類人群制定住房解決方案的基礎上，結合職業性質和發展路徑設計住房解決方案，補充和明確對于體制內和體制外兩類人群的住房保障制度安排。

    對于中央機關和地方公務員群體，建議進一步明確住房解決方案。對于企業員工，可參考部分民營企業員工住房解決實踐。加強政府、企業和社會在土地供應、住房建設和資金支持等方面的合作，通過發放貨幣補貼、自建或租賃職工宿舍、建設或購買職工公寓等方式，多渠道、多種方式、合規合法地解決員工住房問題，企業住房相關支出可研究納入經營成本。

    二是發展和壯大住房租賃市場。推進“租購同權”改革，輔之以戶籍制度、教育和醫療資源分配等方面的配套改革，滿足民眾在居住、教育和醫療等方面的基本需求，實現社會基本公共服務均等化。引導形成“先租后買、逐步改善”的住房梯度消費理念，逐步擴大住房租賃市場規模，多渠道擴大房源供給，打通存量房與租賃市場的通道。增加租賃市場供給，引導發展專業化、規模化的住房租賃公司，鼓勵居民和開發商將閑置自持住房用于出租，推進空置率較高的商住用房納入租賃住房體系，鼓勵集體經營性建設用地建設租賃住房。

    完善房地產投融資政策。解決房地產過度金融化的問題，應從投融資制度方面加以完善。總的原則，是把好金融流動性進入房地產市場的閘門，加強房地產市場信貸資金使用和流向監管，防止商品房市場過度金融化。對于購房者，應優化首套購房者的金融支持方案，完善自住型需求金融支持，提高多套商品房住房擁有者的貸款買房門檻和成本，防止居民部門的杠桿率過度上升。對于開發商，應提高對房地產開發商自有資金比例的要求，加強對房地產企業資金來源（如信托資金、海外發債）等的審查，在滿足房地產商合理融資需求的同時，防止資金過度流向房地產。

    加強配套制度建設

    改革和完善土地供給制度。在城鎮土地供應方面，落實人地掛鉤政策，形成“功能-產業-人口-土地”調控邏輯鏈條；優化用地結構比例，完善城市土地流轉制度，盤活城市存量土地；改進招拍掛制度，控制拍賣土地價格。在土地制度改革方面，建立多元競爭、多主體供給的土地供給制度；建立規范的二級土地交易市場，保證交易依法合規，保護農民的合法權益；逐步建立和完善以城市群為基礎的跨省土地規劃，在確保耕地數量不減少、質量不降低的紅線基礎上，增加規劃建設用地規模；完善土地增值稅制度。

    深化住房財稅制度改革。首先要解決的是降低地方政府對土地財政的依賴。加快改革財稅體制，使中央和地方財力與事權相匹配；依法規范土地流轉收入，通過稅收等政策解決土地暴利問題；培育和建立地方稅體系，為公共服務和城鎮化提供資金支持。其次要深化住房財稅制度改革，促進住房建設和住房合理消費。當前稅制結構重流通、輕保有，建議減輕流通環節征稅，開征房地產稅，做到總體稅負不增或穩中有降。

    改革住房公積金制度。建議從組織體制入手加以重新規劃和設計，將住房公積金行政管理體制改造成為專業化的政策性住宅金融機構，使之成為政府調控住宅市場、完善住房保障的重要工具。改革方向包括進行住房公積金管理中心改制試點，實現由管理型組織向實際金融機構過渡，全面推進住房合作銀行建設，形成較為完整的政策性住房金融體系。

    完善房地產調控的法律法規體系。建議充分發揮法治在房地產調控中的作用，通過法律明確調控的長期導向，合理引導市場預期。制定住房保障法、房地產稅法和住房租賃法等，完善我國房地產市場的法律體系。建議將房地產稅定位為消費稅，在中央統一立法基礎上，給予地方政府充分的自主決定權。

    建立和完善房地產基礎統計制度。互聯互通的信息系統是合理利用房地產信息的有效保障。建議加快完善房地產信息數據庫，確保統一口徑的一致性，信息數據的真實性和準確性，為信息聯通和管理打好基礎；加快推進房地產登記信息系統全國聯網，為科學和有效的房地產調控提供信息支撐；完善房地產信息披露制度，推進房地產市場信息公開化和透明化。