今年新增地方政府專項債券（下稱“專項債”）已進入發行工作尾聲。作為財政政策中穩投資、補短板的重要工具，今年新增專項債發行節奏較前兩年明顯轉變，以相對平緩的節奏走完全年。而在經濟效用上，今年新增專項債對經濟增長表現出“托而不舉”，即使在下半年經濟恢復動能減弱后，逐漸提速的專項債也尚未對基建投資增速形成顯著拉升。

    接受證券時報記者采訪的專家認為，整體來看，今年新增專項債發行和使用進度偏慢。進入11月后新增專項債并未刻意“趕進度”完成發行目標，而是留有部分額度待12月發行。發行節奏的轉變以及今年專項債依舊存在資金閑置、使用效率不高等問題，均限制了專項債對經濟的拉動。預計在2022年，新增專項債有望發行節奏前置以支持經濟發展，并進一步擴大發行規模以助力重點領域投資。

    11月發行放緩

    專項債平穩走完全年

    財政部數據顯示，今年1-10月，各地累計已組織發行新增地方政府債券（下稱“地方債”）36625億元，包括一般債券7553億元和專項債券29072億元。若要實現今年新增專項債額度盡量在11月底前發行完畢的要求，證券時報記者以國務院批準的已下達新增專項債限額34676億元測算，則11月底需發行新增專項債5604億元；以全年預算安排新增專項債限額36500億元測算，則11月底需發行新增專項債7428億元。

    自8月起，新增專項債發行規模就在逐月增加，10月新增專項債規模已達到5411億元，創下今年以來新高。不過，多家機構監測的地方債發行數據卻顯示，11月上半月地方債整體發行速度放緩。海通證券研究所統計顯示，11月上半月（11月1日-11月15日）共發行地方債687.73億元。廣發證券發展研究中心監測數據顯示，截至11月19日，今年已發行新增專項債29207億元，占國務院批準的已下達限額的84.2%，還剩下新增專項債5469億元。

    “預計11月底發完新增專項債全部額度有難度，12月份仍有新增專項債發行。”財信證券首席經濟學家伍超明告訴證券時報記者，據財信研究所統計，截止到11月26日，11月份新增專項債發行規模（含發行計劃）約為3570億元，遠低于新增專項債的剩余額度。部分省份在12月份仍有待發行的新增專項債券，表明今年額度很難在11月底用完。

    蘇寧金融研究院宏觀部副主任陶金也對證券時報記者指出，11月新增專項債發行節奏不及預期，幾乎不可能完成全年新增限額的發行。若要完成全年發行目標，或有約4500億元新增專項債留待12月完成發行。

    整體來看，新增專項債全年保持著平穩發行節奏。在3月末開啟發行后，新增專項債在上半年發行進度緩慢，下半年節奏雖有所加快，但也未出現單月大幅增長，今年以來的新增專項債單月發行高峰5411億元遠低于2020年最高的9980億元。

    優質項目難挖掘

    專項債發力受限

    專項債一直以來都發揮著穩投資、擴內需、補短板等重要作用。今年預算安排的新增專項債限額略低于去年1000億，但今年以來的基建投資增速表現相對偏弱。國家統計局數據顯示，1-10月基礎設施投資（不含電力、熱力、燃氣及水生產和供應業）同比增長1%，較1-9月回落0.5個百分點。普遍觀點認為，雖然下半年來專項債加快發行進度有利于基建投資在年末回升，但年內基建投資增速回升幅度不大。

    中信證券研究部首席宏觀分析師程強對證券時報記者表示，今年專項債發行節奏與前兩年不同，可以用“后置”來概括。由于去年3.75萬億規模的新增專項債額度增加較多，部分資金使用效率不高，為確保資金匹配項目并形成實物工作量，因此今年專項債的發行使用轉為集中到下半年。另一方面，近些年來能夠匹配專項債要求的優質項目有所減少，在局部地區出現了項目儲備不足的現象。專項債發行節奏后置與優質項目的缺乏，使得基建投資增速回升幅度相對有限。

    伍超明則認為，今年新增專項債節奏平緩既有優質項目缺乏的制約，又有財政部門的主動減速。上半年經濟穩增長壓力較小，地方政府工作重心轉向防風險。并且隨著國內經濟轉向高質量發展，宏觀政策調控已由“逆周期”轉向“跨周期”，專項債發行平緩更有利于平滑經濟波動。

    天風證券固收首席分析師孫彬彬指出，目前專項債資金閑置、使用效率不高的情況仍然客觀存在。專項債在發行訴求和用途之間也存在一定的銜接問題，這也是財政部在近日出臺《地方政府專項債券用途調整操作指引》的直接原因。另外，當前在建工程占專項債資金比重較高的問題也較為突出，一方面說明新增項目有難度，另一方面說明存量項目有困難。這會導致新增專項債對于拉動基建投資的作用打折扣，客觀上也會影響額度申報和最終發行速度。

    明年專項債

    或提速增量

    目前，今年的地方債發行工作進入尾聲，多地已將目光放在2022年項目儲備和項目申報工作上。證券時報記者還了解到，財政部已于近日明確，下一步，將結合宏觀經濟運行情況，研究做好2022年地方政府新增債務限額提前下達工作。

    在2019年末，為支持2020年的地方債“早發快用”，國務院早在2019年11月27日就提前下達了2020年部分新增專項債務限額1萬億。不過，2021年的新增專項債限額卻并未在2020年提前下達，當時普遍觀點認為，未提前下達限額是因為經濟增長動能持續恢復無需盡快發揮專項債效能，且2020年較大規模的專項債在發行過程中出現資金閑置現象。

    對于財政部的表態，伍超明表示，當前經濟增長動能偏弱，需要專項債發揮效能，助力基建逆周期托底經濟。同時，提前下達專項債額度還有利于地方政府做好前期準備工作，加快重大項目儲備，縮短專項債發行使用周期，盡快形成實物工作量，提高財政資金使用績效。

    展望下一年地方債發行工作，程強認為，2022年可能還會延續往年的增量規模，新增專項債規模可能達到4萬億以上。在發行節奏上，明年專項債發行大概率要前置，首先財政政策需要適度支持經濟，推動專項債形成實物工作量宜早不宜遲。其次，明年在符合國家政策大方向的重要投資領域，比如新能源產業、城市更新改造等都需要專項債給予支持。

    陶金也認為，明年的財政政策實施空間較大，尤其是在明年初期，重大項目陸續上馬、預留資金的持續積累都支撐了財政發力。今年的專項債發行和使用進度都偏慢，需要在明年財政部門開啟新一年財政政策部署的時間節點，加大短期的專項債投入。

    伍超明則持有不同意見，他認同新增專項債節奏有望前置，但預計2022年會適當降低新增專項債額度至3萬億元左右。原因在于當前國內專項債擴張速度過快，而由于優質項目缺乏，專項債自求平衡的硬約束正逐漸失去效力。另外，專項債收支列入政府性基金預算，而地方土地收入是其重要的償債來源，因此，在房地產市場穩定之前，預計政府性基金收入與專項債余額的缺口難以收窄，專項債大幅擴容的償付保障力不足。