2021年是“十四五”開局之年，是我國現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中具有特殊重要性的一年。2020年底的中央經(jīng)濟(jì)工作會議要求，宏觀政策要保持連續(xù)性、穩(wěn)定性、可持續(xù)性。要繼續(xù)實(shí)施積極的財政政策和穩(wěn)健的貨幣政策，保持對經(jīng)濟(jì)恢復(fù)的必要支持力度，政策操作上要更加精準(zhǔn)有效，不急轉(zhuǎn)彎，把握好政策時度效。2020年財政政策是為應(yīng)對大范圍突發(fā)性事件及其沖擊而制定的，規(guī)模和力度均非常態(tài)。2021年財政政策雖仍定調(diào)為“積極”，但經(jīng)濟(jì)環(huán)境的改變決定了其內(nèi)涵也將呈現(xiàn)相應(yīng)變化，即積極財政政策將在2021年回歸常態(tài)。在這個前提下，相應(yīng)的政策措施勢必將提質(zhì)增效，重點(diǎn)突出。

    重點(diǎn)在五方面著力

    筆者認(rèn)為，2021年財政政策的重點(diǎn)實(shí)施方向可能會在以下五個方面。

    第一，保持經(jīng)濟(jì)運(yùn)行在合理區(qū)間。盡管我國經(jīng)濟(jì)成功抵御了新冠肺炎疫情的重大沖擊，經(jīng)濟(jì)增長實(shí)現(xiàn)“V”型反轉(zhuǎn)，但疫情的巨大沖擊使得全球經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重衰退。而且2021年疫情變化仍具不確定性，全球經(jīng)濟(jì)依然籠罩在疫情的陰霾之下。因此，鞏固拓展疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成果，扎實(shí)做好“六穩(wěn)”工作、全面落實(shí)“六保”任務(wù)依然面臨壓力。在這樣的情況下，2021年積極財政政策的首要任務(wù)仍然是在穩(wěn)中求進(jìn)的基調(diào)中推動國內(nèi)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行保持在合理區(qū)間。2021年財政政策在穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長方面主要有三大抓手。一是做好財力保障，支持國家重大項目的建設(shè)工作，穩(wěn)住全國經(jīng)濟(jì)的基本盤。這是扎實(shí)做好“六穩(wěn)”工作、全面落實(shí)“六保”任務(wù)的必然要求。因此，在保證已有重大生產(chǎn)建設(shè)項目繼續(xù)穩(wěn)步推進(jìn)的同時，2021年全國各省（市、自治區(qū)）仍將會有數(shù)量可觀的大型生產(chǎn)建設(shè)項目上馬，而這離不開財政資源的支持和保障。

    二是繼續(xù)推進(jìn)減稅降費(fèi)。2021年，減稅降費(fèi)政策仍將進(jìn)一步開展，還將和稅制的完善結(jié)合起來，通過稅制改革來完善減稅降費(fèi)，推進(jìn)結(jié)構(gòu)性減稅降費(fèi)。從當(dāng)前財政收支狀況改善情況看，2021年結(jié)構(gòu)性減稅和降費(fèi)（主要體現(xiàn)在非稅收收入上）的空間將不會遜色于2020年。

    三是用好地方政府專項債券。2021年地方政府債券發(fā)行數(shù)量將會降低無疑是大概率事件，因此，如何提高存量資金的利用效率，以及合理安排增量資金的用途將成為地方政府重點(diǎn)考慮的問題。綜合考慮多方因素，新增地方政府債券主要投向?qū)⒁灾Φ貐^(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)消費(fèi)規(guī)模擴(kuò)大和質(zhì)量升級以及保障民生（促進(jìn)就業(yè)、教育、醫(yī)療等公共服務(wù)發(fā)展）為主。

    第二，堅定實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略。擴(kuò)大國內(nèi)需求是加快構(gòu)建國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局的戰(zhàn)略基點(diǎn)。2021年積極財政政策有望在以下四方面助力國內(nèi)需求擴(kuò)大。一是積極拓展政府投資新領(lǐng)域。傳統(tǒng)的政府投資主要是通過基建拉動經(jīng)濟(jì)增長。然而當(dāng)前這一模式面臨著增長空間不斷減小、發(fā)展效率持續(xù)降低以及結(jié)構(gòu)性矛盾日益凸顯等困境。因此，尋找資金利用效率高，有利于優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的新投資領(lǐng)域勢在必行。2021年政府投資將優(yōu)先考慮補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)保、物資儲備、防災(zāi)減災(zāi)、民生保障等領(lǐng)域短板，推進(jìn)“兩新一重”等重大工程建設(shè)。同時，政府投資撬動民間資本參與生產(chǎn)建設(shè)投資同樣值得關(guān)注，尤其是基建REITs。

    二是在調(diào)節(jié)收入分配方面主動作為。收入分配需要在兩個維度強(qiáng)化調(diào)節(jié)效果。首先是要素收入分配方面。近年來，國內(nèi)勞動收入份額一直保持逐年緩慢下降趨勢。扭轉(zhuǎn)這一局面需要加大稅收、社保、轉(zhuǎn)移支付等調(diào)節(jié)力度，同時配合健全工資合理增長機(jī)制。其次是居民收入分配方面。著力提高低收入群體收入，擴(kuò)大中等收入群體，促進(jìn)公共服務(wù)均等化將是今年財政工作的重要內(nèi)容。

    三是著力改善基本民生。改善民生的首要任務(wù)在于保障就業(yè)穩(wěn)定和促進(jìn)教育高質(zhì)量發(fā)展。盡管疫情對國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的影響漸行漸遠(yuǎn)，但“保就業(yè)”和“保基層運(yùn)轉(zhuǎn)”相關(guān)工作依然面臨明顯的壓力。因此要繼續(xù)落實(shí)就業(yè)優(yōu)先政策，加大對重點(diǎn)群體就業(yè)的幫扶，穩(wěn)住就業(yè)基本盤。近年來，教育支出已然成為財政首要支出，且增速一直穩(wěn)步提升。這一趨勢大概率將貫穿整個“十四五”期間。

    四是全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。財政推進(jìn)鄉(xiāng)村振興主要依靠三項措施并舉：保持財政支持政策和資金規(guī)模總體穩(wěn)定；繼續(xù)推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧，加強(qiáng)定點(diǎn)幫扶工作；加快補(bǔ)齊農(nóng)村流通短板，暢通“工業(yè)品下鄉(xiāng)”“農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)城”渠道。

    第三，促進(jìn)創(chuàng)新發(fā)展，助力產(chǎn)業(yè)升級。科技無疑將成為整個“十四五”期間財政支出的重點(diǎn)領(lǐng)域。目前，科技支出占財政支出比重依然較低，2020年僅為3.67%，而且增長速度受疫情影響較為明顯。同時，財政支持創(chuàng)新發(fā)展和產(chǎn)業(yè)升級的措施和手段不夠豐富。“十四五”期間，科技領(lǐng)域的財政支出數(shù)量有望大幅提升，增速料將接近20%，與往年平均水平持平。除了當(dāng)前通行的財政補(bǔ)貼和專項獎勵基金外，通過稅收改革促進(jìn)創(chuàng)新發(fā)展和產(chǎn)業(yè)升級的相關(guān)措施也有望出臺。一方面，通過加大對戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)企業(yè)所得稅優(yōu)惠力度促進(jìn)其創(chuàng)新發(fā)展。另一方面，通過投資抵扣稅收優(yōu)惠吸引金融資本投資戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)相關(guān)企業(yè)。同時，加大對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)企業(yè)在生產(chǎn)技術(shù)迭代升級、節(jié)能減排等方面的獎勵，以鼓勵傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級。

    第四，穩(wěn)定宏觀杠桿水平，有效防控債務(wù)風(fēng)險。2021年防控風(fēng)險工作的重點(diǎn)在于保持宏觀杠桿水平穩(wěn)定，主要著力點(diǎn)在地方政府部門和非金融企業(yè)部門。2020年，全國宏觀杠桿水平增加23.6個百分點(diǎn)，居民部門、非金融企業(yè)部門和政府部門分別增加6.1、10.4和7.1個百分點(diǎn)。政府部門中，中央政府和地方政府杠桿水平分別增加3.1和4.0個百分點(diǎn)。居民部門杠桿水平上升主要是汽車消費(fèi)顯著回暖和部分城市房地產(chǎn)市場較為活躍所致，具有結(jié)構(gòu)性和階段性的特征。中央政府杠桿水平總體較低，升幅最小。而地方政府部門和非金融企業(yè)部門杠桿水平升幅居前，在一定程度上相互關(guān)聯(lián)，因此將是穩(wěn)定宏觀杠桿水平的重要著力方向。

    針對上述任務(wù)，2021年相關(guān)財政工作將聚焦于化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險。2021年再融資債券在新發(fā)地方政府債券中仍將維持一定比例，用于償還和置換存量債務(wù)。在總體發(fā)行規(guī)模較2020年下降的情況下，新增發(fā)行地方政府債券比重將有所降低。這就要求相關(guān)部門進(jìn)一步強(qiáng)化對地方政府融資行為和資金使用行為的規(guī)范和監(jiān)督，保證有的放矢，提升資金使用效率。

    第五，深化財稅體制改革。深化財稅體制改革以適應(yīng)不斷發(fā)展變化的國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境，是2021年財政工作的重點(diǎn)任務(wù)。在完善稅收制度方面，應(yīng)健全地方稅體系，推進(jìn)消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移改革并下劃地方；通過稅收立法授權(quán)，適當(dāng)擴(kuò)大省級稅收管理權(quán)限；完善綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制度；積極推進(jìn)增值稅、消費(fèi)稅等稅收立法。個人所得稅和房地產(chǎn)稅可能會成為稅制改革的先行選擇。現(xiàn)行個人所得稅專項附加扣除可能會出現(xiàn)調(diào)整，匯算清繳程序或?qū)⑦M(jìn)一步完善，工薪稅不同稅率間的收入范圍有望進(jìn)一步擴(kuò)大，尤其是低層級稅率之間。房地產(chǎn)稅改革的目的在于健全地方稅體系，使房地產(chǎn)稅替代土地出讓收入成為地方政府重要財政收入來源，促進(jìn)“土地財政”轉(zhuǎn)型。房地產(chǎn)稅推出的不確定性相對較高一些，目前尚無有關(guān)改革的具體方案。

    科技支出增速有望大幅回升

    展望2021年，財政政策仍將保持積極基調(diào)，但將回歸常態(tài)，具體操作將遵循提質(zhì)增效和重點(diǎn)突出的原則。在收入端，得益于國內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長態(tài)勢良好，2021年稅收收入將繼續(xù)保持穩(wěn)步增長的趨勢。由于減稅降費(fèi)政策的推進(jìn)，非稅收入可能進(jìn)一步下降。在支出端，科技支出增速有望大幅回升，所占比重也將在未來顯著提高；教育、社會保障和就業(yè)方面的支出保持穩(wěn)中有升；衛(wèi)生健康支出隨著疫情影響漸退和疫苗接種率升高而逐步回歸常態(tài)。

    總體而言，2021年財政收支狀況有望得到明顯改善，預(yù)算缺口可能回落至4.5萬億元至5.0萬億元左右，按照10%的名義經(jīng)濟(jì)增速計算，2021年財政預(yù)算赤字率將回落至3.0%附近。新增政府債券數(shù)量同樣將明顯回落。在2019年新增政府債券發(fā)行數(shù)量，以及2021年財政預(yù)算赤字率基礎(chǔ)上進(jìn)行估算，2021年新增國債數(shù)量預(yù)計為4.5萬億元至5.0萬億元，地方政府債券數(shù)量預(yù)計為4萬億元至4.5萬億元，其中專項債占比有望超過80%，投向或?qū)⒅饕性诋a(chǎn)業(yè)建設(shè)、教育醫(yī)療、城鄉(xiāng)發(fā)展和環(huán)保等方面。促進(jìn)創(chuàng)新發(fā)展和產(chǎn)業(yè)升級的相關(guān)稅收優(yōu)惠政策可能陸續(xù)出臺。而減稅降費(fèi)政策仍將保持連續(xù)性，2021年全年減稅降費(fèi)規(guī)模有望達(dá)到2.8萬億元左右。